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上海“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件

人员聚集场所类--踩踏)

    2014年12月31日,上海市在外滩源举办2015新年倒计时活动。2014年12月31日23时30分,外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处,上下人流不断对冲,在阶梯中间僵持。23时35分,僵持人流向下的压力陡增,造成阶梯底部有人跌倒,继而引发多人摔倒、叠压,致使拥挤踩踏事件发生。事件造成36人死亡,49人受伤。据调查认定,这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。不属于生产安全事故。

2011年起,黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素,2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定,2015年新年倒计时活动改在外滩源举行,具体由黄浦区旅游局承办。12月26日,黄浦公安分局作出大型群众性活动安全许可决定书。“外滩”是黄浦区辖区内的一个风景区,面积3.1平方公里,“外滩源”位于中山东一路33号,邻近外滩风景区,与陈毅广场步行距离约550米,是事发当晚新年倒计时活动的实际举办地点。

原因分析

1.新年倒计时活动改在外滩源举办后,主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是,直至12月30日,黄浦区旅游局才对外正式发布活动信息,对“外滩”与“外滩源”的区别也没有特别提醒。信息公告不及时、不到位、不充分。

2.对新年倒计时活动地点变更风险未作评估。大量市民游客认为新年倒计时活动仍在外滩风景区举办,南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此,黄浦区政府未对人员聚集可能出现的安全风险没有进行评估。对风险认识不到位,导致判断失误。

3.对人员流量变化未及时预警,应急处置不当。12月31日20时至事件发生时,外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实每半小时上报人员流量监测情况的要求,也未对人员流量快速递增的情况采取有效措施,控制事态发展。

4.预防准备不足。黄浦公安分局在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中,仅对“外滩源”新年倒计时活动进行了安全评估,未对“外滩风景区”安全风险进行专门评估。警力和安保人员配置严重不足。

处理结果:调查报告认为,黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。建议对包括黄浦区区委书记、黄浦区区长在内的11名党政干部进行党纪、政纪处分。

重要启示:

1.这起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲点。要按照国务院【大型群众性活动安全管理条例】,对大型群众性活动严格依法审批,切实落实相应监管和防范措施。加强对公共场所群众自发聚集活动管理,填补无组织群众活动的管理空白。人员密集场所经营和管理单位要制定完善的应急预案,明确最大人流承载量、限流措施和疏散路线等具体内容,尤其要做好风险评估、信息发布等工作。

 2.加强监测预警,进一步提升突发事件防范能力。在这起事件中,黄浦公安分局对监测信息研判不够、对外滩人群高度密集产生的后果估计不足。凡是举办大型活动,要加强重点环节、重点区域和重要时段的现场情况监测,结合大规模人员聚集、大流量交通等情况变化,加强分析研判,及时发现问题,及时启动相关应急预案。要健全预警管理机制,针对不同突发事件,完善预警标准和响应措施。

3.加强应急联动,进一步强化应急处置能力。“条块分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。在这次事件中,黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整,没有采取其他有效措施,一直未向上级报告,未请求增援,导致应急力量力不从心。城市的安全发展离不开应急联动体制机制,平日要加强应急队伍训练和管理,特别是要针对轨道交通、高层建筑、危险化学品、人员密集场所等开展专项处置和救援训练及演练,确保遇紧急情况现场处置和救援有序高效。

    4.又值节日来临,公共安全提上日程。要加强节假日期间旅游景点、商业设施、体育场馆、娱乐场所、公园、学校、地铁、机场、车站、码头等人员密集场所的安全检查,重点加强台阶、扶梯、连接通道等特定区域的人员流动管理。有突发情况,要采取限流、划定区域、单向通行等管控措施。做好相关预案,防止公共安全事件发生。

延伸阅读

 2007年9月14日国务院发布了《大型群众性活动安全管理条例》国务院令第505号),并于2007年10月1日施行。该条例所称大型群众性活动,是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛、文艺演出、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会、人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。该《条例》规定,大型群众性活动的承办者对其承办活动的安全负责,承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人。举办大型群众性活动,承办者应当制订安全工作方案。安全工作方案包括:

(1)活动的时间、地点、内容及组织方式;

(2)安全工作人员的数量、任务分配和识别标志;

(3)活动场所消防安全措施;

(4)活动场所可容纳的人员数量以及活动预计参加人数;

(5)治安缓冲区域的设定及其标识;

(6)入场人员的票证查验和安全检查措施;

(7)车辆停放、疏导措施;

(8)现场秩序维护、人员疏导措施;

(9)应急救援预案。



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